分區法規具排他性 釀美國住房危機

最近全美住房市場供應嚴重不足，有些人打算咬牙忍受高房貸，卻沒有房子可買；熟悉房地產市場發展史的人認為，「分區法規」(zoning laws)是供不應求危機的隱形殺手。

1910年代，全美各都會開始依分區法進行整體規畫，某個區塊只准蓋工廠、另一區塊只蓋公寓大樓、另一區塊則限定蓋一家庭住房，目的是讓市容美好。

多年過去，立意良好的法規如今造成住房供應短缺。

「一家庭分區法」(Single-family zoning laws)鮮為人知，卻成了二戰後城區擴張、蓋郊區式住宅的重要規範。

分區法的負面效應

分區法規確實為數以百萬計美國人保住房屋價值、將社區土地使用的控制權委交給當地屋主和政府。

但批評者說，長久下來，分區法規變得具排他性，加劇種族和階級隔離，甚至讓許多人沒辦法買房圓屋主夢。研究人員及倡議人士稱，嚴苛的一家庭分區法限制住房供應、人為抬高房價、剝奪後代擁有住房的夢想。

全美第一個一家庭分區法通過後迄今已一個多世紀，全美75%分區住房只准蓋私有的一家庭住房，在某些郊區，幾乎所有住宅區蓋公寓都屬非法。各城市並調整要求，鼓勵蓋更大的一家庭住房，相對限制住房選擇彈性。

能源探索創新學會(Brookings Metro)專注研究城市經濟及住房政策的資深人員舒茨(Jenny Schuetz)說，分區法規越來越複雜、限制更多，蓋房變得很困難，高所得地區更是如此。

支持住房的「迎毗(臂)運動」(YIMBY)

原本立意良好的分區法規反而成了房地產市場障礙、甚至造成危機。於是，越來越多地方與州政府重新思考「一家庭分區法規」。

州府、市府紛紛鬆綁法規，這股風潮源自住房支持人士的「迎毗(臂)運動」(Yes in My Backyard, YIMBY,直譯：歡迎到我家後院)。

政策制訂者、倡議人士力求改變以增加住房供應量，包括取消一家庭分區法、一家庭分區附屬居住空間(俗稱「奶奶屋」或「姻親房」)合法化、二三四層公寓合法化、針對主要交通幹道鄰近地區推行可負擔房開發改革。

明尼阿波利斯、阿靈頓、蓋恩斯維爾、夏洛特、瓦拉瓦拉、華府等城市近年來紛紛更改一家庭分區法；俄勒岡州、加州、華盛頓州、蒙大拿州和緬因州甚至全面終結這些法規。

總統拜登(Joe Biden)團隊倡導分區改革，為更改政策以允許多家庭住宅開發的社區提供聯邦補助款。

但有些地區的分區改革遭到強烈反對，康州、亞利桑納州和紐約州都曾嘗試改變分區規畫，卻遇阻力而停滯。紐約州一立法人員警告，如果州長霍楚 (Kathy Hochul) 修改火車站附近分區法以便10年內蓋 80 萬套新房的計畫落實，必將引發「郊區起義」。

事實顯示，改變政策效果有限。華盛頓州瓦拉瓦拉市經理張伯倫 (Elizabeth Chamberlain) 說，分區改革並非靈丹妙藥。

住房規則改變不易

1910年代分區法出現前，規定在哪些地方建造哪些建築物的法規很少，到了1916年全美八座城市有分區法，又過20年增為1200城市。

一家庭分區法1970年代再次大肆傳開來，而且比之前限制更嚴格。

分區法趨嚴主要是因為房地產成為美國人更大的資產，1968年「房屋平等法案」(Fair Housing Act)通過後，分區法更用以避免低收入者及少數民族工人大舉遷入郊區。

地方政府擔心受到屋主反對而變得抵制分區法改變；屋主動用政治影響力避免可能有損房地產價值的任何變化。

改革受限

分區法規確實有效保護房屋價值，因實施嚴格分區法所增加的房屋價值稱為「分區稅」(zoning tax)，2021年，舊金山分區稅為每個住屋40萬美元，紐約、西雅圖高達20萬美元，芝加哥、費城、波特蘭、華府達8萬美元；房價居高不下，很多人負擔不起。

越來越多城市為因應房屋供應短缺，力行分區法改革。

皮尤慈善信託 (Pew Charitable Trusts)研究顯示，明尼阿波利斯、波特蘭、紐約新羅謝爾和維吉尼亞州泰森斯角新分區法變得寬鬆、房屋增加，有助於減緩租金上漲。

然而，光是改變分區法不足以解決問題。

瓦拉瓦拉市2018年率先取消一家庭分區法，允許建造別墅、雙層公寓和四層公寓，放寬附屬住宅單位的標準、制訂最低密度要求，結果新增數十套複式公寓和住宅單位，但對可負擔性幫助不大。

專家認為，為增加房屋供應，還需要其他政策改革。