北约提升对俄警戒 世界由战后过渡战前 专家吁英国导入全社会防卫

英国智库「皇家联合军事研究所」（RUSI）欧洲安全研究员阿诺德（Ed Arnold）近日撰文指出，俄乌战争以来，北大西洋公约组织（NATO）各国陆续提升军事战备，但「社会战备」也有必要尽快提升。

英国国防大臣夏普斯（Grant Shapps）今年1月示警，世界正由「战后」过渡至「战前」时期，局势日益险峻。阿诺德指出，英国当前及未来可能面临的安全挑战需以「全社会」（whole-of-society）模式应对；改变社会比调整军务更难，政府与大众沟通的工作因此刻不容缓。

阿诺德表示，政府应向大众明确、坦诚说明国家面临的安全风险，以及「行动」与「不行动」的代价。其中，重要议题包括兵源、紧急动员模式、社会各领域以及常规部队、产业与民众如何有效协作等。这也牵涉执政者是否有足够的政治意志，推动必要的立法和财政预算工作。

根据阿诺德1月底发布于RUSI官网的评论文章，俄罗斯曾分别在2008年和2014年侵略乔治亚和并吞乌克兰克里米亚（Crimea），但当时除了以往曾受莫斯科控制的前华沙公约集团国家，其他北约成员国大多未认知到俄罗斯威胁的严重性；直到2022年2月俄罗斯全面侵略乌克兰，事态才「重大到难以忽略」。

2022年6月，在西班牙马德里（Madrid）峰会发布的战略概念（Strategic Concept），北约终于将俄罗斯定位为「威胁」（threat），而非「伙伴」（partner），并誓言捍卫「北约每一吋领土」。北约此后也将旗下多国战斗群的数量加倍，由4个提升至8个。莫斯科宣称「北约的东扩野心威胁俄罗斯生存安全」，这显然与事实不符。

对俄罗斯提高戒备之余，欧洲各国武装部队的「内虚」情形一再遭揭露。乌克兰战场凸显军备充足的重要性，以及高科技未必总能让冲突「速战速决」。

RUSI于2022年11月底发布的一项分析显示，面对俄军，英国的火砲弹药储备恐怕不足以维持长达一周的作战行动；德国联邦国防军（Bundeswehr）的相关储备更是难以撑过两天。北约各国近两年来因此采取行动强化防卫态势；此外，今年以来，有越来越多的军方和政治领导人开始通过媒体向公众传达「战争其实离你不远」的消息。

英国陆军总参谋长、上将桑德斯（Patrick Sanders）1月在一场演说提到，英国有必要预先为「全国动员」打好基础；一般民众应调整心态和思维，学习像军队一样思考，并准备在战争期间实质支持常规部队、接受征召。相关言论随即引发首相府澄清，英国目前未规划重返（义务役）征兵制。

英国国防部数据显示，陆军自2010年以来，募兵员额持续未达标。阿诺德指出，尽管媒体关注征兵和募兵议题，问题内核其实是大众应正视战争的可能性、认知到战争对既有生活方式的具体影响。

阿诺德提到几个采行「全社会」、「全面防卫」（total defence）政策的国家的做法。

1月上旬，瑞典民防部长波林（Carl-Oskar Bohlin）在一场防卫事务会议提到，「战争有可能在瑞典境内发生」；武装部队总司令巴登（Micael Bydén）进一步指出，「所有瑞典人都需为战争做准备」。

在实施「全面防卫」的瑞典，相关发言不仅是口头示警，还涉及具体行动。瑞典民防紧急应变局多年来通过持续更新的网站及发送至每一户住家的手册，向民众详细、具体说明，一旦危机或战争来临，该做什么、怎么做。

北约及其成员国过去1到2个月以来，对俄罗斯可能攻击北约的时间点陆续提出预测。北约军事委员会主席、上将包尔（Rob Bauer）指出，北约可能在20年内与俄罗斯交战。德国防长佩斯托瑞斯（Boris Pistorius）说，俄罗斯可能在5至8年内攻击北约；一份外流的德国战备规划则以俄罗斯最快在2025年进犯北约为想定。德国政治和军事圈也开始讨论，是否有必要恢复征兵制。

爱沙尼亚、挪威、波兰等国的军事和情报单位预估，俄罗斯可能在3年内攻击北约。

阿诺德指出，目前没有公开资讯显示，俄罗斯对北约构成的威胁在过去1个月大幅提升；各国之所以加紧示警，其中一个可能原因涉及「人力」。

阿诺德提到，几乎所有北约国家，包括美国、英国、波兰，都在军队招募率、留营率以及吸引专业人才遭遇挑战。无论是多先进的军备，都需要有人操作；乌克兰境内的战事也显示，与俄罗斯交战，势必得投入可观人力资本。

北约新成员芬兰是另一个采行「全面防卫」的国家，且长期以来被视为典范。阿诺德指出，尽管各国条件不同、因此做法有异，芬兰经验仍值得北约借镜并善加利用。

他指出，芬兰的「全面防卫」模式以「教育」为基础：从学校教育开始，广及年度国防课程。

根据芬兰国防大学官网，年度国防课程的目标为在「全面安全防卫」（comprehensive security）的框架下，促进、强化公民社会不同领域（包含产业界）之间的协作，并让民众对国家的外交、国防和安全政策有全面性的基本认识。课程一年开设数场；针对芬兰国防教育咨询委员会指定的目标族群，另有「特别课程」。

台湾社会近年对「民防」和台海情势变化有许多讨论。然而，政府与民间的战略沟通是否充足，该如何建构（或者有无必要建构）「全社会」防卫，以及如何以国家的力量，制度化、常态化、从基础做起推动全民防卫能力（而不仅是防卫「意识」）的提升，依然值得深思。