戶口回遷農村背後 返鄉圓夢？二等村民？

戶口從農村遷到城鎮，後悔了，還能遷回去嗎？允許戶口回遷農村背後，不只是鄉情，還有福利分紅、土地等核心問題。結果是有人如願返鄉圓夢，有人則成了「二等村民」。

湖南省公安廳3月26日宣布關於「湖南戶口由農村遷往城鎮後可回遷」的新聞，迅速登上了熱搜榜，引發輿論對回遷議題的關注。事實上，近年來，江蘇、浙江、山東等都出台過城鎮戶口回遷農村相關政策。有學者認為，符合條件者可以「反悔式回遷」，有助中國農村城鎮化發展，但回遷量太大，也可能造成農村社會新的矛盾糾紛。如何拿捏，須政策性引導。

●昔進城難 今回村更難

曾經「進城難」，城鎮戶口是名副其實的「香餑餑」，很多村民熱中於獲得城鎮戶口。在城鄉戶口差異巨大的背景下，1980、1990年代全中國多地還掀起過買賣「農轉非」（農民轉非農民）指標的風潮。直到1992年，公安部下發通知制止公開出賣非農業戶口的錯誤做法。但當時買賣「農轉非」指標的風潮，並未得到根本控制。

武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授夏柱智表示，在「農轉非」政策的背景下，那些買城鎮戶口的村民，把土地主動丟給了村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他願意多耕種土地的農戶。取消農業稅費後，國家開始統籌城鄉發展，農村快速發展，農民的選擇也愈來愈理性。大約在2005年前後，「買賣戶口」風潮就漸漸消失了。 

「我們調研發現，不少村民本希望買城鎮戶口後，可以獲得城鎮的一些好處，但事與願違。同時，他們也很難再把戶口遷回農村。」夏柱智說。

有媒體評論認為，中國長期以來實施的戶籍政策的慣性依然強大，一直只有「農轉非」的單向通道，農民一旦落戶城市想再遷回農村，是難上加難。

中國人民大學農村發展研究所所長鄭風田表示，在過去很長一段時間，因為國家包分配工作等原因，很多農村戶口的人上大學、參軍後，戶口都要被強制性遷出，而這種遷出又是單向的。因此，一些江浙一帶的富裕農村，一旦失去農村戶口，也就少了很多福利。

所以，很多人升學後並不情願遷戶口。「現在提倡城鄉融合，給了大家在城鄉間選擇的權利，可以說是一種進步，也是對過去不合理制度的一種回調。」鄭風田說。

●牽涉福利 回村有條件

不過，政策變了，落實能順利嗎？多位受訪的村幹部和有意願回遷農村人員均表示，「因回遷人員存在與村民分享福利」等原因，實際操作中也會遇到一些阻力。

有報導稱，部分農村地區在大規模拆遷徵地時，會為所有戶口在原址的農村戶籍人員按歲數分配股權給予分紅，每年這些農民都可以分到幾百元至上萬元的股權分紅。除此之外，拆遷分房也比較常見。湖南省寧鄉市公安局戶政部門一位負責人表示，戶政部門可以為符合政策要求的人辦理回遷手續，但回遷後村民福利待遇之類，還是由村裡決定。

在湖南衡陽工作的羅先生說，孩子讀公辦學校要求「房戶一致」才能到市裡讀書，因此很多人都是為了孩子上學，才不得已把戶口從農村遷到市裡，他的戶口則是還在農村。他曾問村幹部戶口遷出後再回遷農村會不會有阻力，村幹部說，這部分人員戶口遷出後未參與村裡的修路、捐款等，回遷後還允許享受村民的一些福利待遇，「需要全村80％以上的村民簽字才可以。」

山東淄博某村村幹部韓霞（化名）說，他們村有的人戶口遷到城鎮後，即便可以回遷，村委會一般也不會同意其享受村民的福利待遇，這樣他們就成了「二等村民」。以他們村為例，一般情況下，有些人要回遷，村委會也不會為難，但會要求其簽一個「自願放棄村民福利待遇協議」，否則就不同意落戶。

●可承包地 返鄉吸引力

土地的問題則更為複雜。1980年前後，中國開展第一輪農村土地承包工作，家庭聯產承包責任制開始推行，實行「包產到戶」、「包幹到戶」。在「兩權分離」的制度安排下，確立了農村土地的農民集體所有、農戶家庭經營的基本形態。1984年，中央一號檔提出「土地承包一般應在15年以上」。

1990年代中後期，全國完成了「二輪土地承包」。承包期30年內，國家提倡「增人不增地、減人不減地」的土地政策。自2025年開始，第二輪土地承包在全國逐步到期。

夏柱智表示，農村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農村的集體經濟組織成員才有承包權。農民將戶口遷到城鎮後，失去了組織成員身分，但如果其承包地還在承包期內，就不會被收回。但對於村民整戶戶口遷出，是否就喪失了土地承包權，現在法律上還沒有明確規定。多名受訪者稱，選擇將戶口回遷，很多人看重的是承包地。

另外，夏柱智表示，他在農村調研時了解到，很多村民進城並擁有城鎮戶口後願意回遷農村，有「傳承祖宅」的考量。按照法律規定，房屋財產是私人所有，和戶口沒有關係，但宅基地的使用權只能給本集體經濟組織成員。如果子女獲得了農村戶口，就可以做到「房地合一」，進而繼承房產和宅基地。

一位原來戶口在湖南省寧鄉市雙鳧鋪鎮某村的受訪者表示，2013年，她大學畢業後不久，就在長沙買了房，2019年把戶口遷到了長沙。這些年，她閨密的父母在農村建了別墅，她非常羡慕。「我非常喜歡農村的田園風光，所以也希望今後可以繼承父親宅基地的使用權，到時在農村建房養老。」

值得注意的是，近年來，國家層面確實愈來愈注重維護戶口已經遷入城鎮者的利益。2020年9月，自然資源部曾對「13屆全國人大三次會議第3226號建議」中提到的「關於農村宅基地使用權登記問題」作出答覆：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承並辦理不動產登記。

今年2月4日，中央財經委員會辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任祝衛東在國務院新聞辦的發布會上強調，必須保護進城落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。

●農村地區發展權利 應與戶籍脫鉤

無論是2020年還是今年，湖南省對於允許戶口回遷的人框定範圍為「2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革後，將戶口由農村地區遷往城鎮地區的戶籍人口」。夏柱智分析認為，此舉目的也是縮小回遷範圍，避免回遷者的數量太大，可能造成農村社會新的矛盾糾紛。

近年來，多地出台規定，放寬戶口回遷農村的條件。對此，夏柱智表示，近年來，這並非在鼓勵「市民下鄉」，也不意味著農村宅基地向城市開放，更不是「逆城市化」，其本質是地方政府在戶籍制度管理上鬆了一個小口子，賦予符合條件的進城落戶村民「回遷權」，讓符合條件者可以「反悔式回遷」。 

資料顯示，2023年中國城鎮化率是66.16％，和發達經濟體80％左右的水平相比，還有較大提升空間。中國人民大學農村發展研究所所長鄭風田稱，中國的城鎮化仍然處在持續發展過程中，農村建設家庭農場、合作社等都急需人才，一些從農村戶籍轉到城鎮的人，對家鄉有感情，他們回遷成為村集體組織成員後，有利於鄉村發展。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘認為，過去國家的戶籍制度設計不利於人口在城鄉之間流動，因此改革也應該是從兩方面入手。政府既要創造條件適應城鎮化的進程，譬如增加城市公租房建設，同時也要把在農村地區發展的權利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是「宜城則城、宜鄉則鄉」的應有之義。（中國新聞組整理）