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克魯曼:控制成本、溫和升稅 社安金不會破產

紐約時報專欄作家克魯曼。(路透)
紐約時報專欄作家克魯曼。(路透)

社會安全制度及聯邦醫療保險(Medicare)近來頻頻登上新聞熱議,尤其連紐約時報都撰文警告,社安制度再不改革就要破產,但共和黨控制的眾院與民主黨主政的白宮為了債限問題,肯定會搞僵持戰,不協商社安制問題,很多人只怕會恐慌;經濟學者克魯曼認為,社安制度既不是老鼠會(龐氏騙局),也不是民營的退休基金,不會破產,只要把就醫成本控制好,再加溫和升稅,社安金就可如同現今一樣,給付下去。

克魯曼表示,值得一提的是社安制度自始的設計,好像就鼓勵大家對它有所誤解。不加細查,會以為社安制就像民營的退休基金,只是規模巨大;人民還在工作的歲月,把錢存入退休基金,到退休的時候便按你投入的金額比例,領取給付。

順帶一提,正因如此,社安制度對人民所得的扣款,會設立上限,目前是年薪16萬200元。稅法給私人退休基金稅賦優惠,所以對你能存入多少錢設有限制,因此乍看之下,對社安制度能存多少的限制,可堪類比。

克魯曼表示,自己尚未詳細研究社安制度的起源,但很有把握認為制度設立時,就是想讓它看來像尋常的退休基金,因為如此政治上較容易推動。但現實中,社安制度的運作絕不像民營退休基金。

首先,社安制度存在的前50年,幾乎沒有資產;1985年,社安信托基金的規模,只大到足以支付約兩個月的福利金。因此,社安信托基金始終以實收實付的基礎在運作,以今天由工資所得抽到的稅金,給付今天退休人士的福利金,跟明天退休人士無關。

不少人以電子郵件跟克魯曼講,這種做法讓社會安全制就有如老鼠會。但克魯曼表示,其實不是,它是政府施政,有專門的稅金來支持;這樣施政司空見慣,舉個例子,政府是用汽油稅來支付橋梁、道路構工的。

社會安全制跟民間退休基金不一樣的另一點,在你領到的,並非與你投入的比例全吻合。較低薪勞工領到的薪資比,要比高薪勞工來得高。在過去,這種施政再分配的意義很高;對低薪勞工,相形高薪員工,是棒得多的買賣。

只是到1970年代末期,態勢很明顯,社安制度未來財務會面臨麻煩。嬰兒潮1964年結束,因此工作年齡人口,只在嬰兒潮世代還進入勞動市場才成長迅速,但接下來幾十年成長會慢得多;這意味這項政策的稅基成長會比受益人的數目慢得多,尤其碰到嬰兒潮世代開始退休的時候。

因此在1981年,兩黨合設的委員會設法保障社安制度的未來。它試著用兩種手段來達成。首先,增加所得稅率,其背後的理念,是讓社安制度收入多於支出,更像「真的」退休年金,成立一個認真的信託基金,幫忙在嬰兒潮世代衝擊到社安體制時,節省成本。委員會另規定全額請領的合格年齡逐漸調升,一開始在65歲,1960年後出生的人要到67歲。

凡此種種,照說能確保社安制度的財政到2060年。委員會的確替社安體制爭取到幾十年,但「社會安全局」(Social Security Administration)目前估計,信託基金到2035年就會枯竭。這個差距的主要原因,按克魯曼的理解,在可課稅工資的成長比估計慢上許多,大致上也就是收入愈來愈貧富不均的產物。整體收入,有愈來愈大的部分,歸給極高收入的人,而他們的收入,因為所得稅率有上限,所以很多沒征到稅。

那麼,一旦信託基金枯竭,會怎樣?社安體制不會崩潰,但按所得稅收到的錢,按理只能給出本來許諾福利的八成。因此,假如沒其他動作,福利金突然就得砍掉兩成。

然而,那種狀況幾乎肯定不容發生;畢竟這些施政極受歡迎,民眾深深仰賴它們。

要有行動,一條很明顯的路便是讓社安施政取得更多錢。克魯曼收到很多電子郵件,寫信人表示國家只要刪除所得稅分級上限最行。那麼做肯定能籌到很多錢。但有一點該謹記於心,那便是社安制度並無基本理由要從所得稅來籌資;那麼做的原因在1935年羅斯福總統的顧問們認為這樣籌錢想法不錯,可以把社安制打扮得更像民間退休基金。另外,除非國家減少開支,社安也不是唯一要找更多錢的項目。所以,克魯曼認為,大家應該試著找出最好方法,由國內生產總額(GDP)裡再多籌幾個百分點的稅;想達成那個目標,調升所得稅上限或許不是最好之道。

另個想法是調高退休年齡,而退休年齡已由65升到67了;總之,國人壽命更長了,所以能多做幾年,不是嗎?

克魯曼指出,有些人是活得更長命了。但思考社安制度,有個要點在一個人可收到社安金有多少年,與人生早年賺到的收入,關聯性愈來愈強。國會研究處2007年一張圖表指出,不同收入層的美國人上了65歲,還能指望活多少年,已經改變了。有錢人還能活的歲數的確增加不少,但工薪階層、收入沒那麼多的人,餘生幾乎沒有增加。

這一點意味著呼籲退休年齡延後,效果上等同說因為律師們活更長了,大樓守門員便不准退休。這麼講不妥。

順帶一提,平均壽限不一致漸漸擴大,也意味著社安制度重新分配財富的功能不如以往。低收入人士收到的再分配收入,多於高薪族,但這一點因他們活著領取福利的年數減少,而告抵消。

克魯曼希望,不管怎樣美國不要再延後退休年齡了,真該做的事,是控制醫療成本及溫和加稅。另再次強調,社安制度不是老鼠會,不會破產,很可能會一如現況持續下去。

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