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繼承川普政策 拜登擁抱保護主義

一如張忠謀的名言「全球化已死」,貿易自由化時代已經結束,我們正處於一個充滿新挑戰的新世界,而這主要因為美國貿易政策,改採了保護主義。

自1980年代雷根總統推動全球化貿易以來,歷屆美國總統任內都以簽署重要協議作為其政績,但在川普入主白宮後,情況大幅轉變;拜登總統更是直接向數十年來的自由貿易協定年代告別,開始以重振美國製造業為主的產業政策。

全球化、自由貿易、自由市場、放鬆管制以及最低程度的政府干預等等大家所熟悉的經濟信條,已經失去了政策基礎和政治支持,現在的經濟口號是國家至上和自給自足,裹上「國家安全」的糖衣,並藉由保護主義和國家產業政策,以及財政補貼等機制來執行。

削減關稅和減少監管障礙的雷根模式,優點在於開放市場競爭,各國不僅可以透過提供更好的勞動力或更高效的基礎設施來爭奪投資,還可以經由壓低工資、減稅和削弱監管來競爭。過去30年隨著中國、墨西哥、越南、波蘭和其他國家對全球供應鏈變得至關重要,發展中國家在全球製造業中所占比率也急劇上升。

柯林頓政府任內通過的北美自由貿易協定(NAFTA),共和黨內的支持者還多於民主黨,隨著世界貿易組織(WTO)的成立以及與2001年中國加入WTO而開放貿易關係,更多的貿易協定也隨之而來。但這也導致數百萬美國人失業、工資停滯或下降。

這些貿易協議和隨後的失業潮造就了2016年川普的崛起,川普靠抱怨美國工業衰退,承諾與中國進行經濟對抗,以「讓美國再次偉大」而當選;他的競選口號在美國中西部的鐵鏽地帶,引起不少共鳴。而拜登對中國採取強硬立場和拒絕全速全球化的方向,顯示他的施政路線與川普政府並無不同,也與過去幾十年來,兩黨執政期間的作法背道而馳。

將工會視為其最堅定盟友的拜登,在2020年競選期間曾批評川普對中國進口商品徵收關稅「不穩定」和「自毀長城」,卻在當選後讓商界驚訝於他的「川規拜隨」。

讓許多商業團體惱怒的是,拜登的政策排除了傳統的自由貿易協定,這些協定曾為美國企業提供了更多進入國外市場的機會,以換取這些國家在美國銷售更多商品。但白宮對此辯駁指出,過去的作法讓許多美國工人失去工作。

但與川普不同的是,「拜登經濟學」還加上巨額支出和全面政策配套方案來實現這個目標。拜登第一個任期內的三項代表性立法成就:「降低通膨法案」、「CHIPS法案」和兩黨基礎設施法案,預計將在未來幾年為美國經濟注入數兆美元。

2021年通過的基礎設施投資和就業法案,提供數千億美元用於重建橋樑、鐵路和公路等老化的美國基礎設施,以及網路接入和清潔水源,這將直接創造大量就業機會,並為基礎設施帶來新技術和效率;「通膨削減法案」是對再生能源和電動車的最大投資。雖然毀譽參半,但它卻是美國最能履行「巴黎協定」承諾的方式。

拜登所做的,未必盡是壞事,「全球化」並不是天然生成的,它如何運作以及它對誰有利或有害,取決於哪些資產將受到保護、哪些資產不會受到保護的具體談判。

拜登雖然保留了川普的一些政策,但他更加重視與盟友的合作。川普的整個政策是一種受害者心態:「外國人正在利用美國人」,但拜登並沒有把所有時間都花在指責外國人上,而是促進盟國的多邊合作。

拜登政府正在追求兩個目標:建立更具彈性的全球供應鏈,以減少對中國的依賴;同時試圖吸引投資和製造業就業機會回流美國。但至今要同時實現這兩個目標的貿易政策,仍困難重重。拜登團隊一直在安撫貿易夥伴的擔憂,它們擔心隨著世界各地企業追逐巨額補貼,資金現在將大舉流向美國。

這種混亂的困境,看起來將會持續。舊的自由貿易模式就算存在種種缺陷,但具有全球包容性,大多數國家都還可以找到容身之地,但產業政策就更為棘手,因為它涉及政府利用補貼,制訂投資決策,而哪些國家應該分享這些利益,哪些國家應該被排除在外,在拜登政府明確方向之前,國際的焦慮感仍將揮之不去。

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