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歐巴馬人馬班師回朝 白登如何重設外交

總統當選人白登上周公布國安團隊提名人選,一如預料,國務卿布林肯、白宮國家安全顧問蘇利文、聯合國大使湯瑪斯格林菲德,以及氣候變遷事務總統特使柯瑞等,無一例外都是歐巴馬時代的舊班底。從積極面講,代表白登政府將重回重視外交專業與溝通協調的外交路線,拋棄川普政府聲稱「美國第一」、卻獨斷獨行的單邊主義路線,政策將具可預測性;消極面看,過去四年國際環境丕變,白登雖然宣稱「美國回來了」,但美國卻不一定能回得了過去的景況。

白登過去曾長期在參院外交委員會,對外交事務最熟稔,他任用的國安和外交事務團隊,都是外交界老手。白登上周首次以總統當選人身分接受NBC News訪問,釋出兩個重要信息:一是美國將重拾領導世界的角色;二是美國將重建民主國家聯盟,以應對中國和俄羅斯的威脅。

外界普遍預期,白登明年1月上任後,外交上將呈現三大特點:一是修復美歐關係,強化歐美聯盟和北約的作用,注重與西方盟國共同行動,利用聯盟增強美國與中俄對抗的力量。不再像川普政府單打獨鬥,把「美國優先」變成「美國孤立」。

二是重回全球主義,重新加入巴黎氣候協定、不再退出世界衛生組織,將設法與英法德俄中一起解決伊朗核問題,重新加入伊朗核協議後,取消對伊朗的制裁。

三是對外交往更注重人權,不像川普那樣與普亭、習近平、金正恩等專制政府領導人成為「好朋友」。

然而經過川普過去四年在國內、國際上折騰,國際環境已大大改變,美國即使想回到從前,恐怕也回不去了。首先,白登政府雖會竭盡所能讓世界相信美國仍有領導力,但川普過去四年推行的政策,讓長期依賴美國的盟國猛醒:美國並不那麼可靠,隨時可能翻臉,說撤軍就撤軍,說加徵關稅就加徵關稅,什麼安全保障、優惠政策、人道義務換了總統後可能全扔掉,何況川普摩拳擦掌,準備四年後重掌白宮。

因此各國也開始留一手,腳踏兩條船,尤其在老牌大國美國國力下降的趨勢下,面對新興大國中國的利誘,他們會見利忘義。

其次,川普為拚全力保住他的外交「政績」,即使任期只剩最後一個多月,仍變本加厲,利用行政令等方式欲造成既定事實,讓白登想推翻也難。在伊朗核問題上,川普政府一再對伊採取新制裁措施,增加白登重新加入核協議難度。伊朗首席核專家法克里薩德日前被暗殺,就有以色列和美國的影子,似有意在川普政府卸任前升高緊張情勢,把伊朗和美國拉進更大衝突中,讓白登政府的外交途徑更難以施展;白登欲緩和與伊朗關係,必將遭到共和黨可能繼續控制的國會參院阻撓。

而川普政府今年以來用力最深的除了伊朗,就是美中關係,主要方向是美中「脫鉤」。除兩國貿易戰、科技戰外,美國今年關閉中國駐休士頓總領事館,限制中國學生來美留學;而在選後一周,川普政府還宣布禁止美國人投資31家與中共解放軍相關企業。

報導指川普任期結束前還將宣布一系列制裁中國政策,政策一旦刊入聯邦公報,白登欲改變也難。共和黨議員早已放話,將在參院提名聽證中「拷問」白登內閣被提名人選對中國政策的態度,希望藉此壓縮白登改變川普對中國強硬政策的空間。

再次,即使美國的盟國對白登有不少期待,白登上任後首要問題並非外交,不會馬上處理中東政策和對中國政策,而是聚焦控制新冠疫情和重振美國經濟。尤其川普任內對疫情束手無策,領導力和公衛危機處理能力讓世人大跌眼鏡,因此只有控制住疫情、經濟有起色,白登才有餘力在外交上著墨。

更何況中國利用川普政府應對疫情不力、一心一意拚大選,無暇他顧的良機,15日與東協等15國簽署「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP),被稱為排除美國的全球最大自由貿易組織,使美國又少了一個制衡中國的抓手。

不過白登既已把中國作為最大競爭對手,對中外交勢將成為外交政策的重中之重,美中之間的結構性矛盾只會越來越升級,那些幻想或擔心白登未來會對中國軟弱的想法都屬多餘。預期白登會在歐巴馬時期的「戰略再平衡」基礎上,依賴與盟友合作,提出新戰略與中國抗衡。尤其在經濟層面,將納入印度和歐洲,使中國想「各個擊破」的策略破功。

美國優先 白登 川普

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