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封面故事│美權力分散 緊急狀態如何抗疫?

鄭重聲明
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新冠病毒(黃色)入侵美國,引起美國公共衛生部門的高度警惕。(美聯社) 新冠病毒(黃色)入侵美國,引起美國公共衛生部門的高度警惕。(美聯社)

2020年1月31日,美國衛生與福利部(HHS)部長阿查爾(Alex Azar)宣布新冠病毒為全國性的公共衛生緊急狀態(PHE),並宣布從美東時間2月2日下午5時起,採取下列臨時措施:對過去14天去過湖北省後返回的美國公民實行最長14天的強制隔離;對過去14天去過中國其他地區後返回的美國公民,在指定口岸實行嚴格檢查並要求在家實行14天有監控的自我隔離。同時,川普總統簽署了一項總統命令,美國暫時禁止在過去14天內去過中國的外國公民入境,而永久居民和美國公民的直系親屬除外。

位於南卡的克蘭生大學(Clemson University)公共衛生科學系副教授史律博士說,美國的公共衛生緊急狀態分為地方性和全國性。因為國外旅客可以透過全美不同口岸入境,因此聯邦政府宣布新冠病毒為「全國性的公共衛生緊急狀態」。研究公共衛生政策的史律表示,宣布全國性的公共衛生緊急狀態的好處是,「聯邦政府、州政府以及有關部門攜手起來,避免平時一些法規的束縛,共同對抗新冠病毒的入侵」。

●指揮調度 需要借助緊急狀態

史律說,美國是一個多元國家,平時是「一盤散沙」,聯邦政府和各州政府各自為政,互不打擾。他說,美國的醫療資源相當分散,除了軍人醫院、退伍軍人醫院和養老系統外,美國沒有一個全國統一的醫療系統。而公共衛生也是各自為戰,聯邦衛生與福利部沒有下線,對各州的衛生廳主要是業務指導和資金支持,不是上下級關係。

美國務卿龐培歐宣布對從中國返美的美國公民進行體檢和隔離。(美聯社) 美國務卿龐培歐宣布對從中國返美的美國公民進行體檢和隔離。(美聯社)

一旦政府宣布進入公共衛生緊急狀態後,聯邦政府各個部門就會行動起來。聯邦政府可以統一整合資源,各個部門都要配合。他說,這次宣布新冠病毒為公共衛生緊急狀態,就是聯邦衛生與福利部和國務院合作的範例,因為對返美的美國公民實行14天的隔離屬於衛生部的職權範圍,而國務院才有權暫停有傳播新冠病毒風險的外國人入境美國。

同時,聯邦政府宣布進入公共衛生緊急狀態,也方便聯邦政府、州政府協同工作,起到聯動作用,方便州政府參與聯邦政府的事務,這就減少了分權格局對於統一行動的制約。「聯邦政府可以借用州內資源,撲滅疫情。」

他說,在公共衛生緊急狀態期間,政府還可以動用特殊手段,而這些都是平時不可以做的。例如,聯邦醫療保險(Medicare,俗稱紅藍卡)和醫療補助(Medicaid,俗稱白卡)可以提供額外資助,方便定點醫院多收病人,幫助受害人超時住院等等。

●各自為政 有利公布真實信息

聯邦衛生部長阿查爾說,這項公共衛生緊急狀態的宣布是川普政府採取的一系列步驟的最新一步。史律說,美國政府在宣布公共衛生緊急狀態前,也考慮盡量不要引起民眾的恐慌,「和中國政府一樣,美國政府也傾向於減少疫情對正常工作和生活的影響」。

史律說,進入公共衛生緊急狀態可以讓聯邦政府、州政府以及有關部門攜手抗疫。(史律提供) 史律說,進入公共衛生緊急狀態可以讓聯邦政府、州政府以及有關部門攜手抗疫。(史律提供)

他舉例說,2014年至2015年間,非洲出現伊波拉病毒(Ebola virus)流行,死亡率是50%,其他地方的死亡率是30-40%。美國本土內有兩位感染者,「很嚇人」。其中一名感染者上飛機來美前,有關部門還打電話請示聯邦政府要不要讓該患者上飛機,得到的答覆是「如果不發燒,可以上飛機」。消息一出,引發廣泛批評,幸好那次伊波拉疫情沒有在美國本土爆發。政府不想造成緊張狀態,如果不用緊急狀態就可以控制住的話,也不會輕易就宣布緊急狀態。

事實上,美國政府想隱瞞疫情不容易,誇大疫情也行不通,因為美國實行的是分權制,如果聯邦隱瞞疫情,州政府也會爆出來;如果聯邦政府誇大疫情,弄得草木皆兵,地方政府也會把聯邦頂回去。而且,媒體也緊追新聞,就是政府想隱瞞也非常困難。

美國新冠肺炎的第一位患者是西雅圖的一名華人。他去武漢相親返美後就出現發熱,病情一度危急。剛好主治醫師手裡有一個正在做實驗的藥物,尚未經過聯邦食品與藥物管理局(FDA)批准,醫師緊急用在這個患者身上,患者好轉出院,「這只能說他運氣好。」聯邦政府也沒有同步即時披露病人危重時刻的搶救細節,「可能是不想造成恐慌」,但媒體和醫師們爆出來了。

史律說,2009年時美國爆發甲型流感(H1N1)。此病毒先在墨西哥爆發,死亡率是7%,後來傳入美國,洛杉磯首先出現病例。聯邦疾病防治中心(CDC)給地方政府的建議是學校停課。

但是,洛杉磯縣公共衛生局長費爾汀(Jonathan Fielding)原來是一名兒科醫師,有豐富的公共衛生管理經驗,他基於自己判斷認為學校上課沒有問題。結果,洛杉磯學校仍然上課,沒有影響學生和家長的正常生活。他說,美國的教育系統是獨立的,學校的開學和放假一般都是學區來決定,州政府教育局通常無權干涉。

●緊急狀態 發布要有一定條件

史律指出,聯邦政府宣布進入全國性的公共衛生緊急狀態一般來說有以下條件:一是疾病的傳播已經超出一個國家範圍,如發生在中國的新冠病毒;二為死亡人數超過3、4萬人,如美國的鴉片類藥物氾濫。

他表示,美國人的鴉片止痛藥氾濫已經多年,很早就出現了,幾屆政府都沒有宣布進入公共衛生緊急狀態,直到2017年川普總統執政期間。據聯邦公共衛生緊急狀態網站(phe.gov)顯示,2017年10月26日,聯邦政府宣布鴉片類藥物危機(Opioid Crisis)為全國範圍內的公共衛生緊急狀態,為時三個月。此後,該緊急狀態共延長九次,成為美國延長次數最多的緊急狀態。

緊急狀態從2月2日開始。自中國撤離的美方人員2月5日到達了加州Miramar的海軍陸戰隊航空站進行隔離。(美聯社) 緊急狀態從2月2日開始。自中國撤離的美方人員2月5日到達了加州Miramar的海軍陸戰隊航空站進行隔離。(美聯社)

在美國,進入公共衛生緊急狀態是常事。例如,如果某地發生洪水、颱風和地震,聯邦政府一般會宣布該州進入公共衛生緊急狀態。有時是災害過去後才宣布進入緊急狀態,因為洪水汙染了水源,居民患上消化道疾病。「公共衛生緊急狀態並不是很嚴重的事,大部分美國人都不知道。」 他估計,大概只有10%的美國人知道公共衛生緊急狀態。

他說,美國的國家公共衛生緊急狀態是適應美國的制度而產生的。美國聯邦、州、地方政府各自獨立,萬一出現烈性傳染病,如天花等,這時如果全國衛生系統還是「一盤散沙」的話,就會出現大問題;而這個國家公共衛生緊急狀態就給聯邦政府一個方便,要求各個部門協同作戰。

來美國多年的史律說,在美國生活久了,就知道聯邦政府衛生政策對美國個人生活的直接影響不大,只有Medicare和Medicaid和民眾關係較密切;相對的,州政府和地方政府衛生政策對當地居民的影響更大一些。現在,經過媒體的反覆報導,許多人知道新冠病毒,因此許多華人不到中餐館吃飯。由於無人去中國旅遊,華人旅行社生意變差。他認為,這或許是美國宣布公共衛生緊急狀態對美國華人的影響,「其實,有時也是華人自己嚇自己。」

●此次宣布 考量美中聯繫緊密

耶魯大學公共健康政策和經濟學助理教授陳希說,根據美國聯邦政府的定義,公共衛生緊急狀態的宣布可以是在遇到已發生的公共衛生危機時,或者還只是有潛在公共衛生危機的可能性時。始於2020年2月2日的這次緊急狀態,發生在武漢封城十天後,那時美國只有零星幾個確診病例,但出於中美之間的緊密人員往來,以及可能是考慮到春節期間往來的增加,可能構成潛在重大公共衛生危機的威脅,故而作此宣布。

CDC負責傳染病的副主任巴特勒(Jay Butler)向媒體介紹新冠病毒的情況。 (美聯社) CDC負責傳染病的副主任巴特勒(Jay Butler)向媒體介紹新冠病毒的情況。 (美聯社)

他表示,緊急狀態的宣布可以使得社會各界能夠更好的動員應對,包括調度人員和物資,更好地在州與州之間協調救災。

具體而言,公共衛生危機的宣布可以做到如下幾點:一、衛生部門獲得大筆資金用於協調聯邦、州、領地間的救災行動,加速研發疫苗和藥物等;二、國防部在必要時部署軍醫提供創傷治療;三、修改遠程醫療的實踐準則,更好地提供緊急醫療服務支援。

例如,2009年發生豬流感疫情後,歐巴馬政府宣布美國進入公共衛生緊急狀態,並下令迅速將1200萬劑量的治療流感的儲備藥物特敏福(Tamiflu)物資送往受災的加州、德州、紐約州、俄亥俄州和堪薩斯州等五州。

他仍然記得,2009年的墨西哥豬流感流行時,歐巴馬總統剛入主白宮不久,發生疫情之前的幾日,他還訪問了墨西哥。據信,陪同他訪問的一位墨西哥學者一周後因為豬流感死亡,而歐巴馬逃過此劫。雖然傳入美國的墨西哥豬流感比較溫和,但歐巴馬仍然果斷地宣布進入緊急狀態,幫助受此影響的州。

一位在美國大城公共衛生局工作的華人流行病學者說,他們公共衛生局的防疫儲備「是非常豐富的」。他曾經接待過幾個中國省市的疾病防治中心的衛生官員,「他們對我們的儲備物質之多感到吃驚。」他說,這些官員參觀後,並不認為中國也需要儲備物質,而且對預防疫情信心滿滿。「新冠病毒爆發,暴露出中國在這方面的短板。」

●疫情問題 屬於國家安全範疇

陳希認為,公共衛生安全屬於國家安全的範疇,和國防安全、金融安全、資訊安全一樣重要。「我不認為川普總統的這次宣布是過度反應。」在如今日益全球化的背景下,新型病毒的出現,緊急狀態可以在不確定情況下給美國各界爭取反應時間,為應對做好充分準備。然而,宣布公共衛生緊急狀態也可以伴隨不同的政策選擇,如是否以及在多大程度上實施限制旅行、貿易經濟往來。

美國公共衛生緊急狀態於2月2日開始。圖為中國乘客當日從洛杉磯國際機場入境。(Getty Images) 美國公共衛生緊急狀態於2月2日開始。圖為中國乘客當日從洛杉磯國際機場入境。(Getty Images)

他說,與以往的緊急狀態相比,此次美國在人員往來上做出了更嚴格的限制,如對中國遊客的旅行禁令。「這些沒有充分依據,而且此舉可能收效甚微,甚至產生副作用。」他說,中國是美國藥品和個人防護裝備的重要產地,實施旅行禁令可能中斷美國抗擊疫情所需的物資供應,反而對美國不利。

美國與中國保持積極接觸,加強共同開發診斷工具、疫苗和治療方法,也許才是理性的做法。同時,按照國籍來限制的有效性值得研究,因為病毒的傳播不分國籍。例如,中國籍的旅客可以在第三國待滿14天後入境美國,但現在發現14天仍然處在潛伏期內。另外,美國籍的旅客如果不是從湖北回到美國,可避免強制隔離。「一刀切的政策會帶來了可能的漏洞。」

他說,中國的「傳染病防疫法」和「突發公共衛生事件管理辦法」,比較接近於美國緊急狀態的法律條例。遇到突發公共衛生緊急事件,中國國務院衛生行政部門或其授權的省級衛生行政部門才有權公布疫情。但法律同樣規定,遇到突發公共衛生事件,地方政府和衛生部門,除了向上級機關報告,還應該及時調查並採取必要的控制措施。

此次新冠病毒事件中涉及的中國疾控中心與美國疾控中心的職能很不一樣。中國疾控中心只是一個公益性事業單位,而並不屬於政府機構。它的兩個責任包括:一、疾病預防控制和突發公共衛生事件應急的技術支持和諮詢建議;二、疫情監測。

他指出,中國疾控中心沒有公布疫情的權力,只能做技術支持、建議和疫情監測。他說,美國疾控中心(CDC)的權力很大,可以發布疫情和調動資源。

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